En nuestro análisis anterior, «Contratación Pública 2022: Cifras Clave, Avances y Desafíos en España«, exploramos las estadísticas que definieron el mercado contractual español: las cifras récord en licitaciones y las deficiencias sistémicas señaladas por la OIReScon, como la falta de justificación presupuestaria en más del 50% de los contratos.
Este segundo artículo da un paso fundamental, abandonando el plano teórico de los porcentajes para examinar cómo estos fallos de planificación y gestión se manifiestan en la realidad tangible. La literatura especializada ya advierte sobre este problema: según el estudio “GLOBAL CONSTRUCTION SURVEY 2015” de KPMG, ni un tercio de los grandes proyectos de construcción es capaz de finalizarse sin sobrecostes, y solo el 25% cumple con el plazo estimado. El 84% de los Project Managers encuestados se mostraban satisfechos con los análisis de riesgos, lo cual contrasta con el bajo rendimiento de los proyectos:
Proyectos de bajo rendimiento 2014
Porcentaje de proyectos que cumplen con los presupuestos planificados
Rango de contingencia del proyecto según el coste estimado
Estos datos globales encuentran un eco dramático en España. Analizamos a continuación una serie de proyectos de infraestructura de gran envergadura en el territorio nacional que, aunque ideados como hitos de progreso, se convirtieron en ejemplos de fallos en la gestión del ciclo de vida del proyecto (Iniciación, Planificación, Ejecución, Monitorización y Cierre).
Los casos seleccionados presentan desviaciones presupuestarias que van desde superar en un 33% hasta quintuplicar el coste inicial, resultando en retrasos que se cuentan en años. Estos ejemplos concretos ilustran los riesgos inherentes y los desafíos en la planificación del alcance, la gestión del riesgo y el seguimiento financiero de las administraciones públicas:
- T4 de Barajas: La planificación inicial fue de 1.033 millones de euros, pero el proyecto finalizado ascendió a 6.200 millones de euros.
- Línea de alta velocidad (AVE) Madrid-Barcelona-Frontera Francesa: Este proyecto enfrentó desviaciones presupuestarias y retrasos significativos.
- Aeropuerto de Castellón: Objeto de controversias debido a desviaciones significativas en los costos y por su inactividad tras la finalización.
- Hospital de Parla: La construcción experimentó problemas de presupuesto y tiempo.
- Puerto exterior de A Coruña: Sufrió desviaciones presupuestarias y retrasos considerables.
- La construcción de la M-30: La cifra inicial de las obras en Madrid era de 1.700 millones de euros, pero finalmente costó 10.406 millones de euros.
- Línea 9 del metro de Barcelona: Las obras iniciadas en 2002 aún no están finalizadas y han generado sobrecostes multimillonarios.
El Project Management según el PMBOK3 identifica cinco grupos de proceso que se aplican a lo largo del ciclo de vida del proyecto: Iniciación, Planificación, Ejecución, Monitorización y Control, y Cierre:
A continuación, se analizarán diferentes casos de estudio, examinando las principales causas de desviación en lo que a coste se refiere.
Grandes Desviaciones Presupuestarias
El análisis de casos históricos en territorio nacional revela problemas recurrentes, donde los costes finales han superado con creces las estimaciones iniciales:
Proyectos como la Línea 9 del metro de Barcelona, la M-30 y la T4 de Barajas han llegado a quintuplicar los costes previstos. Es crucial señalar que no existe una relación directa entre un presupuesto inicial bajo y un bajo sobrecoste; de hecho, grandes proyectos con costes iniciales altos (M-30, L9) han generado las mayores desviaciones absolutas.
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Análisis de la Desviación de Plazos
La duración del proyecto es un factor directo de costes. El análisis comparativo de la duración revela una incapacidad generalizada para cumplir los plazos:
Únicamente la construcción de la M-30 cumplió los plazos de entrega previstos (aunque con un sobrecoste superior al 500%), mientras que proyectos como el Aeropuerto de Castellón o el AVE Madrid-Barcelona sufrieron retrasos de hasta cuatro años o más (48 meses), lo que directamente incrementó los costes operativos y de oportunidad. La Línea 9 del Metro de Barcelona aún sigue sin finalizar en su tramo central, a pesar de haber iniciado obras en 2002.
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Identificación de las Causas Raíz de la Desviación
La desviación presupuestaria y de plazos en estos proyectos no se debe a una causa única, sino a una combinación de factores interrelacionados, siendo la mala gestión de las fases iniciales del proyecto la más recurrente. El análisis conjunto de las causas en los proyectos estudiados ofrece un panorama claro de los fallos más comunes:
El Factor Crítico: La Planificación del Alcance
La mala planificación del alcance es la principal causa responsable de las desviaciones, afectando al 100% de los proyectos analizados. Una definición deficiente del alcance implica:
- Modificaciones constantes (83.33%): Los proyectos de Barajas, A Coruña y L9 sufrieron modificaciones continuas porque los objetivos no estaban claramente establecidos al inicio.
- Problemas Técnicos (83.33%): La falta de estudios geológicos suficientes (L9, AVE) o los errores de cálculo (Aeropuerto de Castellón) no fueron detectados a tiempo por una planificación incompleta, obligando a rehacer obras o afrontar problemas imprevistos durante la ejecución.
- Gestión de Riesgos y Recursos: La mala planificación del alcance conduce a una asignación ineficiente de recursos (ej. los 30 millones de euros en publicidad del Aeropuerto de Castellón sin estar operativo) o a planes de contingencia insuficientes.
Otras causas, como la exigencia de cumplimiento de plazos (AVE, Puerto de A Coruña), generaron sobrecostes debido a la necesidad de realizar obras complementarias o de emergencia para intentar alcanzar fechas políticamente comprometidas, resultando en la pérdida de financiación (como los 257 millones de euros de fondos europeos para A Coruña).
Conclusiones y Propuestas de Gestión de Proyectos (PMI)
El análisis de estos casos de estudio demuestra de manera concluyente que las desviaciones en plazos y costes son una realidad endémica en los grandes proyectos de infraestructura pública en España. Además, se confirma que estas desviaciones no son aleatorias, sino que están altamente correlacionadas con fallos sistémicos en las fases iniciales de gestión.
La mala planificación del alcance es la enfermedad subyacente que genera los síntomas más caros: modificaciones, problemas técnicos imprevistos y sobrecostes financieros masivos.
Para paliar estas consecuencias, es imperativo aplicar rigurosamente las metodologías de Dirección de Proyectos, basadas en los cinco grupos de proceso del PMI:
- Inicio: Definición clara del proyecto y sus objetivos.
- Planificación: Proceso clave para corregir las desviaciones. Incluye la gestión del alcance (garantizar que se hace solo el trabajo necesario) y la gestión de riesgos (identificar simas, terrenos inestables, problemas geotécnicos, etc., antes de que paralicen la obra).
- Ejecución: Ejecutar conforme al plan.
- Monitorización y Control: Esencial para el seguimiento continuo. Un buen seguimiento habría detectado el error del radio de giro en la pista de Castellón antes de su demolición, o habría evitado que la tuneladora de la Línea 9 estuviera parada por 11 años.
- Cierre: Para finalizar y documentar el proyecto.
Solo a través de una aplicación estricta de las áreas de conocimiento (integración, alcance, costes, tiempo, riesgos) en la fase de Planificación, se podrá reducir la incertidumbre, evitar modificaciones costosas a posteriori y, finalmente, lograr que la contratación pública se traduzca en proyectos eficientes y responsables.
